2018年9月,中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》),对实施预算绩效管理作了总体安排和全面部署。今年上半年,为贯彻落实中央《意见》,省委深改委审议通过了我省《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》,并以省委、省政府名义印发各地执行,正式迈出了我省全面实施预算绩效管理新步伐。

第一,出台的背景和重要意义

财政是国家治理的基础和重要支柱,全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分。党中央、国务院对全面实施预算绩效管理此高度重视。习近平总书记在党的十九大报告中强调,要加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。李克强总理提出,要将绩效管理覆盖所有财政资金,贯穿预算编制、执行全过程,做到花钱必问效、无效必问责。中共中央、国务院印发全面实施预算绩效管理意见,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是增强政府公信力和执行力、提高人民群众满意度的有效途径,是建设高效、责任、透明政府的重大举措。

省委省政府对预算绩效管理工作高度重视。中央《意见》发布后,省委书记刘奇、省长易炼红、常务副省长毛伟明等省领导多次提出,要建立健全我省预算绩效管理机制,并根据中央精神,尽早研究拟定我省实施意见。在省领导的高位推动下,我们加快工作进度,广泛开展调查研究,深入征求省直有关部门以及各地财政部门意见,反复修改完善,确保如期出台。同时,在近期开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育中,省财政厅坚持问题导向,由厅领导带队,组成若干调研小组,分赴全省各地开展“守初心、担使命,找差距、抓落实”专题调研。其中,我们把“加快建立绩效评价结果应用的激励约束机制”也作为此次调研的一个重要方面,深入到市县,了解基层开展绩效管理工作情况。总的来说,我省《实施意见》紧紧围绕中央要求,结合江西省情,符合我省财政实际,从全面实施预算绩效管理这个关键点寻求突破,推动财政资金加力提效,提高公共服务供给质量。其主要意义体现在三个方面:

一是有利于压实绩效主体责任。预算是政府活动和宏观政策的集中反映,也是规范政府行为的有效手段。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一,本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。《实施意见》明确将通过完善绩效管理责任约束机制,建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,着重解决财政资源配置和使用中的低效无效问题,有利于夯实各地区各部门各单位绩效主体责任,切实做到花钱必问效、无效必问责。

二是有利于提高财政资金使用效益。近年来,全省上下持续完善预算管理、绩效管理制度,财政资金使用绩效不断提升,有力促进了全省经济社会平稳较快发展。但我们清醒地看到,我省预算绩效管理实践仍然处在探索阶段,还存在一些突出问题。比如,绩效管理理念尚未牢固树立,绩效管理的广度和深度不足,预算绩效管理质量不高,绩效激励约束作用不强等。我省《实施意见》的出台,正是针对当前我省在预算绩效管理方面存在的突出问题,提出要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件,建立以公开为常态的绩效目标信息公开机制,逐步改变预算安排决策机制,改变“先有资金、后有项目,先有项目、后设目标”的现象,实现预算和绩效管理一体化。

三是有利于提高公共服务质量。全面实施预算绩效管理将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前事中事后绩效管理闭环系统,同时突出重点,坚持问题导向,聚焦提升覆盖面广、社会关注度高、持续时间长的重大政策、项目实施效果。《实施意见》的出台,有利于推动财政资金加力提效,提高公共服务供给质量,提升政府部门履职水平,加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

第二,我省《实施意见》的主要内容

《实施意见》全面贯彻落实中央《意见》精神,紧密结合江西实际,重点从全面实施预算绩效管理的必要性、总体要求、构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系、健全预算绩效管理制度、硬化预算绩效管理约束、保障措施等八个方面,对构建全省预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化作了具体安排落实。主要政策举措集中体现在以下五个方面:

第一个方面是构建全方位预算绩效管理格局。将各级政府收支预算,部门和单位预算收支,政策和项目全面纳入绩效管理,横向到边、纵向到底。体现三个层次:一是将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。要求各级政府预算收入要实事求是,严禁脱离实际制定增长目标,严禁超出限额举借政府债务,不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围。二是将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,从运行成本、管理效率、履职效能等方面,衡量实施效果,实现预算编制从“数量和规模”向“质量和效益”转变,绩效管理从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。三是将政策和项目全面纳入绩效管理,对实施期超过一年的重大政策和项目实行全周期跟踪问效,建立动态评价调整机制,政策到期、绩效低下的政策和项目及时清理退出。

第二个方面是建立全过程预算绩效管理链条。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程,构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统,形成“政策项目有评估,预算编制有目标,预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的管理链条。事前,政策项目有评估,从源头上提高财政资源配置的科学性和精准性。预算编制有目标,强化预算和绩效的约束力。事中,预算执行有监控,确保绩效目标如期保质保量实现。事后,预算完成有评价,部门整体支出绩效自评实现全覆盖,省财政对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价。评价结果有应用,实现评价结果与预算安排、完善管理、预决算信息公开的“三结合”。

第三个方面是完善全覆盖预算绩效管理体系。与全口径预算对应,全覆盖四本预算账。一是建立一般公共预算绩效管理体系。收入方面,重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果。支出方面,重点关注预算资金配置效率、使用效益,重点关注促进地区间财力协调和区域均衡发展。二是建立其他政府预算绩效管理体系。除一般公共预算外,各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理,加强四本预算之间的衔接。

第四个方面是健全预算绩效管理制度。绩效管理专业性、技术性较强,加强制度建设是全面实施预算绩效管理的基础。主要从管理流程和标准体系着手:一是完善预算绩效管理流程。完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程,制定预算绩效管理制度和实施细则。加快预算绩效管理信息化建设,促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。二是健全预算绩效标准体系。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架,构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。创新评估评价方法,提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

第五个方面是硬化预算绩效管理约束。有效发挥预算绩效管理激励约束作用是此次改革成功实施的关键。为使绩效真正有用和有约束力,从两个方面推进:一是明确绩效管理责任约束。各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体,项目责任人对项目预算绩效负责,对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制。二是强化绩效管理激励约束。强化财政部门在绩效管理中的综合协调、规划指导、示范引导、监督管理作用。各级财政部门建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制,将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩,将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。

第三,《实施意见》的主要创新体现

《实施意见》立足长远,举措务实,在关注财政资金使用效益的同时,着眼健全长效机制,力求从整体上提高财政资源配置效率。与以往相比,其创新主要体现在四个方面:

一是拓展预算绩效管理实施对象。即从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展,从转移支付为主向地方财政综合运行拓展,逐步提升绩效管理层级,在更高层面统筹和优化资源配置,这也是大部分市场经济国家预算绩效改革的普遍路径。

二是开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效无效,《实施意见》将绩效管理关口前移,提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。各部门各单位要对对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估,投资主管部门要加强基建投资绩效评估,各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核,必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估。需要说明的是,事前绩效评估不是另起炉灶,另搞一套,而是结合预算评审、项目审批等现有工作来开展,更加突出绩效导向。

三是实施预算和绩效“双监控”。各级政府各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”,发现问题及时纠正,确保绩效目标如期保质保量实现。通过开展“双监控”,不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差,避免出现资金闲置沉淀和损失浪费,而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题,堵塞管理漏洞,确保财政资金使用安全高效。

四是建立多层次绩效评价体系。《实施意见》明确提出,各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评,各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制,逐步开展部门整体绩效评价,对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价。通过建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系,不仅能够落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任,推动提高预算绩效管理水平,而且能够全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果,促进提高财政资源配置效率和使用效益,使预算安排和政策更好地贯彻落实中央和省委省政府重大方针政策和决策部署。

全面实施预算绩效管理是一项长期的系统性工程,贯彻落实好《实施意见》,是我省当前和今后一段时期的重要任务。近期,重点是组织做好政策解读和宣传培训工作,抓紧制定实施方案和操作规程,会同有关各部门抓好贯彻落实,确保《实施意见》各项措施落到实处、发挥实效。下一步,全省财政部门将按照中央和省委、省政府关于全面实施预算绩效管理的重大部署,切实发挥组织协调作用,加强制度建设,严格绩效刚性约束,持续推进预算绩效管理常态化、规范化和法治化。